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EOD模式創(chuàng)新與實踐
發(fā)布時間：
2023-02-23 14:31
EOD模式創(chuàng)新與實踐
生態(tài)環(huán)境部科技與財務司副司長 逯元堂
為深入貫徹落實黨中央、國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護、深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決策部署，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新環(huán)境治理模式，提升環(huán)保產業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》，開啟了EOD模式試點工作。截至目前，征集批準了兩批共94個試點。開啟試點工作以來，各地積極參與，部分項目取得了比較好的成效，部分地區(qū)摸索出了一定的經驗。
生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式Ecology-Oriented Development，簡稱EOD模式，是以生態(tài)文明建設為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化的創(chuàng)新性項目組織實施方式。
EOD模式是實現(xiàn)保護與發(fā)展融合共生的創(chuàng)新實踐。EOD模式并沒有改變現(xiàn)有的項目組織實施管理體系，而是通過統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運營、投融資與項目實施等，在項目組織實施模式上進行探索和創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理提升產業(yè)開發(fā)價值，以產業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理，建立保護與開發(fā)之間的平衡點。
EOD模式是生態(tài)產品價值實現(xiàn)的有效路徑。通過生態(tài)環(huán)境治理項目改善生態(tài)環(huán)境質量，提升發(fā)展品質，推動生態(tài)優(yōu)勢轉化為產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)產業(yè)的增值溢價。
EOD模式是加強生態(tài)環(huán)境治理投融資的有效機制。推動生態(tài)環(huán)境治理由公益性項目轉變?yōu)榫哂虚_發(fā)價值的經營性項目，為社會資本和金融機構參與生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造條件，實現(xiàn)加強生態(tài)環(huán)境治理投入和多元參與的目的。
總結來說，EOD模式是“兩山”轉化在項目運作層面的具體應用，是推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產業(yè)經濟綠色化，促進生態(tài)環(huán)境高水平保護和區(qū)域經濟高質量發(fā)展的重要措施。
當前，生態(tài)環(huán)境治理重大項目的實施面臨兩個方面的主要問題。
第一個問題是，隨著污染防治攻堅戰(zhàn)持續(xù)深入，對生態(tài)環(huán)境治理的資金需求越來越大，但缺乏資金來源和渠道，總體投入不足。
一方面，生態(tài)環(huán)境治理項目大多具有較強的公益性特征，像污水、垃圾、危廢處置等具有收費機制的領域非常少，絕大部分領域和項目還是以政府投資為主，主要依靠中央轉移支付或地方財政投入。當前，在各級財政支出壓力比較大的情況之下，這種方式顯然是難以持續(xù)的。另一方面，公益性生態(tài)環(huán)境治理項目缺乏有效的融資渠道。近年來，金融資金逐步收緊，PPP、專項債這些原有渠道的使用范圍也已經非常窄了，純公益性的、以政府付費為主的PPP項目已經很難入庫。
很多公益性項目，比如飲用水水源地保護、水體治理等，迫切需要實施，也迫切需要找到一些新的渠道提供資金保障。
第二個問題是，生態(tài)環(huán)境治理的外部經濟性非常強，治理效益難以內部化，生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)割裂，環(huán)境效益難以轉化為經濟收益。例如，河道水質改善后，周邊環(huán)境質量提升，會對商業(yè)開發(fā)、生態(tài)旅游、生態(tài)農業(yè)等有明顯的價值釋放和提升作用。這個價值增量就是生態(tài)環(huán)境治理的外部經濟性。亟須找到一種把生態(tài)環(huán)境治理效益和生態(tài)產品價值內部化的方式。
基于以上問題，在設計EOD模式時遵循這樣的底層邏輯：以降低公益性生態(tài)環(huán)境治理財政投入為目標，以生態(tài)環(huán)境治理對關聯(lián)產業(yè)開發(fā)帶來的外部經濟性（增值收益）內部化為途徑，以實現(xiàn)產業(yè)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境治理反哺為主線，以產業(yè)融合發(fā)展提升反哺動力，以一體化實施保障反哺實現(xiàn)。
EOD模式就是把生態(tài)環(huán)境治理和與之關聯(lián)的產業(yè)深度融合實施，讓市場化主體把這些產業(yè)未來的收益提前投入到生態(tài)環(huán)境治理中去，然后通過后期的產業(yè)價值增值，把治理成本收回來。
第一個關鍵點，深度融合。生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產業(yè)開發(fā)項目要有效深度融合，相互促進，相互增值。只有這樣，市場主體才有動力，在開發(fā)項目還沒有收益的前期，愿意投入資金進行生態(tài)環(huán)境治理，后期產業(yè)開發(fā)獲得收益后，也有動力繼續(xù)投入推進項目的運營維護。深度融合是EOD項目中非常關鍵的點，如果前期沒有設計好，整個EOD項目可能會半途而廢。
第二個關鍵點，在項目層面實現(xiàn)產業(yè)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境治理投入的增值反哺。一些地方政府在EOD項目謀劃過程中提到，這個項目實施完以后會改善周邊生態(tài)環(huán)境，會引來更多的產業(yè)落地，會增加地方政府的稅收，地方政府再拿這個錢來反哺到這個項目中去。這樣的大循環(huán)不是EOD模式所倡導的。EOD模式倡導的是，在整個項目層面，邊界范圍要清晰，成本收益也非常明確，在項目邊界范圍內力爭實現(xiàn)整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。
第三個關鍵點，生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產業(yè)開發(fā)項目一體化實施。一個整體項目，即生態(tài)環(huán)境治理和產業(yè)開發(fā)二者是一個整體項目，生態(tài)環(huán)境治理作為整個項目的投入要素一體化推進。一個主體實施，為了實現(xiàn)總體收益與成本平衡，保障反哺的成立，整個項目必須由一個市場主體來統(tǒng)籌實施。建設運營一體化實施，生態(tài)環(huán)境治理的建設和后續(xù)運營，以及產業(yè)開發(fā)的建設和運營，要在整個項目周期里融合設計、一體化實施。
基于現(xiàn)階段EOD模式試點工作，EOD項目在實施中需要關注幾個問題。
第一，因地制宜，探索差異化路徑。每個地方的情況不同， EOD項目的實施內容和組合方式也是千差萬別。例如，有的是河道治理，有的是良好水體保護，關聯(lián)的產業(yè)有的是生態(tài)旅游，有的是生態(tài)農業(yè)。所以不能生搬硬套，需要因地制宜，挖掘特色產業(yè)，探索差異化路徑。
由此衍生出一個相關問題，因為EOD項目的差異化和多樣性，涉及的職能部門也會不同，有可能是住建、水利、生態(tài)環(huán)境等部門，也有可能是林草、自然資源、農業(yè)農村等部門，所以EOD項目必須由市（縣、區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會來牽頭和統(tǒng)籌，鼓勵地方政府或園區(qū)管委會與試點依托的項目承擔單位聯(lián)合申報與實施。
第二，守正創(chuàng)新，守住紅線底線。EOD模式是一種在“守正” 基礎上的“創(chuàng)新”。EOD模式的創(chuàng)新體現(xiàn)在項目組織實施方式上，并沒有改變目前的投資和項目管理政策。不能以EOD的名義去突破現(xiàn)有的政策約束，尤其在紅線管控、自然資源管理、土地政策等方面。
EOD模式試點的意義在于，以一種新的項目組織實施方式，探索治理與開發(fā)的產業(yè)融合創(chuàng)新、實施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新。通過試點工作總結經驗，再把這些經驗復制推廣到其他項目中去。
第三，明確模式適用范圍，不泛化，不異化。在試點申報過程中發(fā)現(xiàn)，有些地方因為有治理或開發(fā)的需求，然后就“包裝”EOD項目，“包裝”的過程中無限泛化項目收益，這很可能造成整個項目后續(xù)難以實施。EOD模式只是在特定條件下適用的一種模式，不能把它泛化異化到所有項目中去。
EOD模式有它的適用范圍。在治理項目識別過程中，要選擇那些實施緊迫性強的、生態(tài)環(huán)境效益高的項目；在關聯(lián)產業(yè)識別中，要選擇那些契合當?shù)亟洕鐣l(fā)展實際、生態(tài)環(huán)境關聯(lián)度高、項目收益能力強的項目；治理需求與關聯(lián)產業(yè)之間要有深度的融合關系，努力達到成本收益平衡。
著力打造小而美的EOD項目。大片區(qū)開發(fā)項目的落地和實施很困難，邊界和收益不清晰，要素難以保障，項目綜合成本與總體收益的整體賬也很難測算。同時，EOD項目也有項目規(guī)模與市場主體資信評級、地方財政能力相適宜的融資要求。
第四，加強項目謀劃，重“謀”不重“編”。EOD項目最關鍵的還是謀劃，如果沒有做好前期項目謀劃，方案靠“編”，項目靠硬捆、拼湊，是很難獲得融資，將來也實施不好的。
和下一步工作安排
試點工作進展。自EOD模式試點工作開始以來，生態(tài)環(huán)境部會同國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行同意開展了兩批共94個試點。按照生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫管理的要求，截至目前，生態(tài)環(huán)境部已經向金融機構推送了兩批共118個EOD項目入庫，包括前期支持的94個試點和后來各地申報上來的24個項目，投資總額為6721.2億元，融資需求4520.4億元。隨著入庫工作的持續(xù)推進，入庫項目數(shù)量也會持續(xù)增加。截至2022年9月，已獲得金融機構授信1329.9億元，發(fā)放貸款302.4億元。
除此之外，很多省份也開始積極開展省級EOD試點工作，包括江蘇、山東、安徽、福建等，建立了省級EOD項目庫。在前期兩批試點項目中，有部分項目，例如重慶廣陽島、山東日照水庫、內蒙古庫布齊沙漠等項目，都取得了比較好的效果。下一步將加強經驗總結，篩選典型案例。
（本文為作者在中國生態(tài)文明論壇南昌年會上的演講，本刊略有刪節(jié)）
來源：《中國生態(tài)文明》雜志2022年第6期